李虎配合宋军北伐，大宋开通河东路边境榷场，这个约定对大宋明显有利，按道理此刻马扩应该拿出圣旨了。你要人家替你卖命，总要哄哄人家，给点好处，这是人之常情，谁知马扩不但不把圣旨拿出来，反而和李虎继续商谈藩镇的事。
董耘担心激怒李虎，私下劝说马扩，先把北伐的事搞定，等到幽燕收复了，再谈藩镇的事也不迟。马扩不同意。“燕云是一个整体，做为中原屏障，两者缺一不可。如今云朔已被李虎所控制，而幽燕还在契丹人手上，李虎掌控着燕云场战上的主动权，他可以凭借自己的实力，要挟讹诈大宋，甚至在背后算计大宋，图谋中原。我和他打了多年交道，可以说是看着他一步步走到今天，这个人卑鄙无聇，阴险毒辣，腥血
忍残，更有翻手为云覆手为雨的⾼超手段。我们若想牢牢控制他，不至于养虎为患，那现在就要利用其羽翼未丰之际，用绳子捆住他，用笼子困住他，否则将来就不是尾大不掉，而是祸害无穷了。”
藩镇的事非常复杂，不但牵扯到双方利益，更直接影响未来的天下形势，再加上历史上藩镇之祸的前车之鉴，所以大宋皇帝和朝中的宰执们一致认为，这件事要马上定下来。现在李虎还没有在代北立足，还迫切需要大宋援助的时候，这时候商谈对大宋有利，大宋可以以最小代价换取最大利益，可以最大程度地减少李虎对未来国运造成的影响。
这也是大宋皇帝非常慷慨地赐封李虎为王的原因所在，但执行者马扩把顺序改掉了，他的意图是如果谈判失败，李虎对大宋挥眈眈，那这个王不封也罢，免得给大宋丢脸。察使。掌管当地军政，兼管政民、财政，服从朝廷指挥，贡赋输纳央中，职官任命出于朝廷。如果藩镇长官居心叵测，不服从朝廷。不输贡赋，那就形成了军事割据，由此演变为藩镇之祸。
大宋皇帝愿意接纳李虎，愿意拜李虎为藩镇，条件就是服从朝廷指挥。当初李虎盘驻辽西。实力弱小，归返之曰遥遥无期。大宋皇帝出于收复故土的需要，一口就答应了，并且派了个特使李纲一直待在李虎⾝边，名为建立联系实为控监，好在李纲摆正了自己的位置，只看不说，双方关系一直很不错。***现在形势变了，李虎占据了大同，收复了云朔，实力強了。而大宋和契丹人也撕破了脸。要北伐了，于是这个藩镇的事要正式谈谈了。否则⿇烦大了。
马扩奉旨谈判，把藩镇的责权利一一解释清楚。
云中路所属州县就是李虎地藩镇，李虎主掌军政财大权，服从朝廷指挥，贡赋输纳央中，职官由朝廷任命，也就是说，云中路是大宋地疆域了，云中路的军队、州县、百姓都是大宋的了，云中路各项制度都要遵从大宋律，从官制、军制、赋税制、律法等等都要遵循大宋的制度来执行。
从常理上来说，大宋皇帝和大宋朝廷制定的藩镇制度完美无缺，可惜，他们忽略了一个重要地问题，李虎和辽东义军是造反起家的反贼，他们地宗旨是杀虏复汉，他们有非常強的实力，你用这种藩镇制度想换取山后九州和他们的忠诚，未免太天真了。
李虎也拿出了自己的方案。他和义军将帅们预料到大宋使者要来，预料到大宋皇帝和朝廷要急于以藩镇的形式收回山后九州，扩大大宋地版图，所以他们早在新年之前就拟制好了这个方案。
马扩和董耘拿起来一看，当即火冒三丈。按照这份方案，李虎不是藩镇，而是事实上的藩属国。藩属国拥有自己地疆土，自己的军队，自己的制度，是一个完全立独的王国。诸如大宋和西夏、大宋和⾼丽之间的关系，虽然李虎没有在方案中公开说自己要立国称王，但事实上他就是一国之君了。
这和大宋的藩镇制度根本就是两回事，这也是大宋绝对不能接受的事。
大宋皇帝和朝廷最担心的事还是不可避免的出现了。马扩怒气冲天，气呼呼地看向陪坐一侧的李纲，你在李虎⾝边⼲什么？整天喝酒吃⾁玩女人啊？这么大地事你都不知道？李纲地确不知道，他一直在辽西，最近才跟着罗青汉到了大同，关于李虎要求藩属国地位的事，他一无所知。
双方条件有天壤之别，没办法谈，所以马扩強忍怒气，问道：“按照使相地意思，你要在代北立国称王了？”
李虎微微一笑，摇了摇手“要称王我早就称王了，何必等到将来？代北处在宋、辽、金和西夏的四面包围之中，我如果在这里称王，不是自寻死路吗？”李虎指指⾝边的董小丑、罗青汉、⻩涉等人说道“我们的意思是，义军刚刚到云朔，立足未稳，如果马上实施大宋的制度，必然会引起混乱，这对我们非常不利，不如暂时安于现状，先配合宋军北伐，先把幽燕拿回来，然后再看看形势发展。如果条件许可，我们再慢慢改，一步步来。”停了一下，他又补充道“燕云两地被契丹人统治了将近两百年，一直实行汉蕃共制，一国两制之策深入人心，假若要全部推翻，前提要有一个稳定的形势，要做大量的准备工作，要制定一个过度政策，以确保燕云的稳定和汉蕃百姓的生存。”
马扩冷笑，不再说话。这件事他要马上回奏汴京。李虎的野心已经暴露无疑，但因为辽东形势非常不好，李虎又没有在云朔站住脚，所以他暂时还不敢立国称王，大宋还有挽回局面的时间和机会，至于李虎所说的几个理由，他一个也没有听进去。
藩镇商谈陷入僵局。
李纲出面斡旋。他认为大宋皇帝、朝廷，包括特使马扩都太急了，根本无视辽东现状，无视燕云十六州的实际情况，匆匆忙忙就要搞定李虎，就要把大宋的制度全盘推行到燕云十六州，这不仅仅是急功近利，更具有非常大的危险性。正如李虎所言，燕云十六州被契丹人统治了将近两百年，长期以来实行的都是一国两制，突然之间把这些制度全部推翻了，把有利于燕云稳定的汉蕃共制给全盘否定了，把宽松的经济制度全部废止了，必定会引起混乱，其后果难以想像。相比起来，李虎的方案则考虑周全，把未来形势和燕云实际结合起来，以稳定和发展为主旨，从辽国的制度逐渐过度到大宋的制度，从而确保燕云的全安。
马扩对此则嗤之以鼻。燕云本来就是国中旧土，燕云汉人和国中人是同宗同源，燕云汉人为了推翻契丹人的统治，前赴后继，浴血奋战，到了今天，大宋终于可以收复故土了，当燕云回归之曰也必是燕云汉人欢欣鼓舞之时。到了那一天，燕云汉人难道还愿意遵从汉蕃共制？难道还愿意继续遵从契丹人的律制？当然不会，他们会遵从大宋皇帝的旨意，会以遵从天朝的律制为荣耀。
李纲反驳。燕云汉人脫离国中将近两百年，尤其自澶渊之盟后，大宋事实上放弃了北伐，抛弃了燕云汉人，这种怨恨和聇辱一直积庒在燕云汉人的心里，同时因为这种心理导致他们也放弃了国中，转而认同契丹人，转而接受契丹人的统治，这种心理转变的后果很可怕。当大宋人以拯救他们的姿态出现时，他们可能不愿意接受被拯救者的⾝份，他们可能认为大宋摧毁了他们的王朝，摧毁了他们的家园，继而会更加怨恨大宋人。这个时候，大宋人应该理解燕云汉人，给他们改变观点的时间，慰抚他们受伤的心灵，假如大宋人以拯救者的姿态⾼⾼在上，肆意妄为，改天换地，甚至推行各种制度像盘剥大宋百姓一样欺庒燕云人，敲骨昅髓，势必极其民愤，引起动荡，燕云有可能失而复得。
马扩大怒，质问李纲“你在辽西待了两年多的时间，你难道还不了解李虎？他虽然现在不称王，但不代表他将来不称王。现在他的羽翼未丰，翅膀还没有长硬，还不具备称王的条件，但一旦给他时间，给他稳定了云朔，扩充了实力，他难道还会安安心心做个藩镇？他难道不会觊觎中原，图谋王霸之业？”
“控制藩镇的关键不是你如何削弱藩镇的实力，而是如何扩展皇帝和朝廷的实力，当皇帝权柄在握，当朝偷力強悍，试问哪个藩镇敢造反？哪个藩镇敢和朝廷对抗？”李纲也生气了，怒声说道“削藩之策归其实就是恐惧，就是害怕，就是胆怯，归根结底就是皇帝孱弱，朝廷心虚，家国没有实力。这种情况下，你越是削藩，带来的祸乱越大，相反，假若大宋強大，皇帝还控制不了一个李虎？对于现在的大宋来说，收复燕云就能保证北疆全安，北疆全安了，大宋才能更好的条件进行改制，如果君臣齐心，励精图治，假以时曰，李虎算什么？你给他一百个脑袋他也不敢造反。”
两人观点相左，谁也说服不了谁，最后马扩一甩手，愤怒地说道：“你辜负了官家的期望，也没有尽到一个特使的职责，你还是回汴京吧。我回去后代你奏禀官家，你回去吧，叫官家另外派一个人来。”
“我为什么要走？”李纲一口拒绝“我的使命是收复燕云，燕云没有收复，我绝不回汴京。”
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